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杨建顺教授主讲第85届教授沙龙:坚持正当行政程序,防治结合应对雾霾
2017/1/14

    2017年1月13日,中国人民大学法学院第85届教授沙龙在明德法学楼601国际学术会议报告厅成功举办。本次沙龙由中国人民大学法学院杨建顺教授担任主讲人,主题为“坚持正当行政程序,防治结合应对雾霾”。莫于川教授担任主持人,本次沙龙吸引了来自不同学科对“雾霾治理”问题同样高度关切的冯军教授、付立庆教授、李学军教授、竺效教授、李琛教授、王贵松教授、喻文光副教授、王旭副教授、张勇凡助理教授、丁晓东助理教授、张文亮助理教授、蔡桂生助理教授以及法学院博士生、硕士生、本科生共30余人参与了本次沙龙活动。


    主持人莫于川教授首先欢迎并感谢大家来参加本学期最后一场,也是2017年第一场教授沙龙,“既是压轴戏也是开篇语”,充满了期待。紧接着,莫老师引出了本届沙龙的主题,指出“雾霾治理”是当下中国重大的科技、社会、政治、经济、法治问题,是重大的社会关切。存在着很多的问题,尚无法很好地解决,已成为国家和人民的心头之痛。如何化解?见仁见智众说纷纭,路径和方法很多,但是,困难也很大,杨建顺教授近日在《检察日报》连续刊发文章,从正当行政程序的角度入手提出防治雾霾的思路,应该如何评价,大家共同思考和讨论。

    杨建顺教授在正式开讲之前,表示非常高兴有机会主讲本届教授沙龙,这个话题各位老师和同学都有很多的观点,谨在这里向各位汇报对雾霾治理的思考,为大家提供线索、讨论交流。应对雾霾,需要防治结合的手段,根治雾霾是可能的,必须坚持正当行政程序。面对这一问题,法学家应有的姿态是确认、承继和发展。随后,讲座围绕“制度、机制和程序的六大课题”、“应对雾霾等污染而采取强制措施的‘五个有利于’原则”以及“公共利益与正当行政程序的十二大追问”等方面展开。

    讲座伊始,杨建顺教授提出:根治雾霾,依靠坚持正当行政程序原则,真正从公共利益出发,在对各相关利益、利弊得失进行科学分析和全面综合衡量的基础上,依法推进防治结合的应对措施,深入探讨并扎实推进治理雾霾的法治保障。结合北京市政府近日印发的《北京市空气重污染应急预案(2016年修订)》(以下简称《重污染应急预案》)中规定的:自2016年12月15日起,在空气重污染橙色及红色预警时,国Ⅰ国Ⅱ排放标准轻型汽油车全市禁行。同时发布的:将于2017年2月15日实施的五环路(不含)以内道路工作日限行政策,以及其配套提前报废国I国Ⅱ车的政府补助政策《北京市促进高排放污染老旧机动车淘汰更新方案》等事件进行分析。


    杨建顺教授认为,短期内连续启动《重污染应急预案》应当从两面来看待。一方面,制定和实施《重污染应急预案》体现了较强的公共利益,其目的在于“进一步完善空气重污染应急机制,不断提高环境管理精细化水平,切实减缓污染程度、保护公众健康”。自《重污染应急预案》施行以来,在短短的半个多月内,已经发布了3次空气重污染橙色预警(包括1次红色预警),也佐证了相关应对措施的必要。另一方面,似乎也说明了相关应急预案的启动是没有必要的,对于雾霾治理没有得到应有的改善,能做的依然只有等风来。同时,相关应对措施也给市民生活带来并将持续带来巨大影响,其可支持性面临严峻挑战。所以,应当完善正当行政程序,确保相关措施不仅符合公共利益目的论,而且能够以正确的方法论很好体现公共利益。


    以此为契机,杨建顺教授提出应对雾霾,法学家应有的基本姿态是确认公共利益是多种多样、丰富多彩的,应当综合衡量各种利益,提出建设性的意见。要发声、要进行法解释,要说出法规范和法政策,要阐明法理、法意和法益。应当使正当行政程序成为行使行政权力是否具有可支持性的基本检验标准,成为行使权力的基本支持。应当使人们普遍认识到,行政机关是否能够坚持正当行政程序,直接关系到公共利益能否最终得以实现。强调正当行政程序的法原理,不是锁住行政机关手脚,而是让行政机关依法全面履行职能。而“依法全面履行职能”也正是党的十八届四中全会明确提出的建设法治政府的重要目标。

    讲座的核心论点是“制度、机制和程序的六大课题”。其一,本应当完善环境整序行政,坚持防治结合原则,以预防为主为重,却怠于防而酿成重污染,雾霾肆虐;其二,本应当夯实规制行政作用,施行事前、事中、事后的全过程监管,在总量控制制度之下灵活运用科学排放标准,渐次淘汰老旧车辆,且不必进行所谓补偿,却对大规模政策性淘汰情有独钟,限、禁手段频繁且普遍使用,所谓补偿浪费惊人,更惊人的是其他一系列相关联的损失;其三,本应当完善计划行政作用,为渐次淘汰老旧车辆设计更长的期间,以便各有关方面有更充足的时间做好准备,却对临时转常态的突袭情有独钟,频繁且普遍适用,视作政绩,使得法治政府建设被一而再再而三地空洞化;其四,本应当完善信息管理制度,充分了解相关信息,在普遍公告的基础上,有针对性地送达相关人士,并充分说明理由,给予陈述和申辩的机会,切实听取意见建议,吸纳可吸纳的,解释不可吸纳的,在应对雾霾等公害过程中形成政民协治、政企协治、政社协治的合法规范运营机制,却怠于相关信息分类管理,虽有铺天盖地般的短信公告,却让诸多车主无措手足,难免出车却被处罚的尴尬;其五,本应当坚持处罚与教育相结合的原则,在众多车主不明白情况的情况下,可以从轻或者免于处罚,却坚持所谓严格执法,大量限禁行的违反,造成大量限禁行罚款,其正当性值得商榷;其六,本应当健全行政评价机制,事前、事中、事后的全过程监管及整序、规制应对,皆应当建立在科学评价的结论之上,却没有做好相关评价,限禁措施实施了,对严重雾霾的重污染毫无影响,只能等待有风来!而观念上、方法上、机制上的不适应,是产生这六大课题的关键原因。

    随后,杨建顺教授提出,“没有法律法规依据不得作出侵益行为”已经达成共识,是理论界的可喜成果,而且实务界也基本上肯认了这样的理解。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出:“行政机关不得法外设定权力,没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”体现了“国家尊重和保障人权”的宪法精神,是对“公民的合法的私有财产不受侵犯”的确认和保障。《大气污染防治法》中的概括性授权支持了相关措施的“超法律”性。《污染防治条例》为《重污染应急预案》的举措提供了法规依据。杨老师认为,短期的限行是具有法规依据的。但是,如果要以《重污染应急预案》将国I国Ⅱ车全市禁行转化为长期性措施乃至提前报废,为了避免“增设违反上位法的其他条件”或者“法外设定权力”之嫌,则需要有明确的授权依据。需要在每项要件的该当性,即相关事实与具体法规范的吻合性上充分考虑。而对于涉及约40万辆国I国Ⅱ车的去留问题,属于重大的改革措施,不仅要求其于法有据,而且应当强调其具有充分明确的组织法依据、作用法依据、程序法依据和救济法依据,需要得到充分论证。

    基于公共利益至上原则,杨建顺教授提出应对雾霾等污染而采取强制措施的“五个有利于”原则。其一,有利于提高环境管理(精细化)和改善水平,切实减缓污染程度,保护公众健康;其二,有利于维护人民切身利益,营造舒适生活环境,保障幸福追求权;其三,有利于均衡国家、社会、企业、公民各方利益,发挥各方面的积极性、主动性和创造性;其四,有利于实现手段和目的均衡,人尽其才,物尽其用,信赖保护,维护公共利益和制度秩序权威;其五,有利于遵循经济和社会发展规律,兼顾近期利益和长远利益,促进经济、社会和生态环境可持续协调发展。所以,经过正当行政程序确认无疑了,即便没有明确法律授权亦可采取措施。

    讲座的最后一部分,杨建顺教授提出了“公共利益与正当行政程序的十二大追问”。(一)环境整序行政的公共利益性既是毋庸置疑又须充分论证;计划性和公共利益的论证非常重要。在一般的法理和一般的社会准则上需要有更为合理和充分的论证和解释。(二)全市禁行乃至提前报废须证其符合公共利益;根据《行政许可法》第8条的规定,其适用有三个要件:法律、法规规章的修改或废止、为了公共利益的需要以及给予补偿。基于雾霾而作出的禁限行规定,在满足其他要件的情况下,对于“公共利益的需要”应当进行逐一核对、充分论证。(三)实现公共利益应当是行使行政权力的逻辑起点和价值归宿。为了实现有效治理乃至根治雾霾这一重大公共利益,既要有《重污染应急预案》,更要有重污染治理的制度机制和措施;不仅要通过发布强制命令的方式进行事后处罚或者许可限制甚至资格剥夺,而且应当善于运用非权力行政手段,将规制节点前移,建构全过程监管和政企协治的整序行政体系,还需要对环保问题编制长期规划,采取与企业签订环保协议,进行指导,提供资助,鼓励设备更新,提升机动车尾气排放标准,等等。(四)“公共利益” 需要根据不同情况作出确认判断。需要对《行政许可法》关于“为了公共利益的需要”而依法变更或者撤回已经生效行政许可的具体适用情形,展开系统思考和深入研究。(五)理解公法和私法的不同属性有助于较好把握公共利益判定标准。

    在第(六)项,确认“公共利益的需要”,将构成行政行为的成立要件或者撤回要件中,杨老师提到,在《宪法》及《土地管理法》、《物权法》等法律上的“公共利益”,《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条以列举加概括的方式所规定的“公共利益”,是作出征收征用等的要件;《行政许可法》第8条所规定“为了公共利益的需要”,则意味着确认公共利益的需要,是行使变更或者撤回已生效行政许可等权力的要件。(七)以《重污染应急预案》限制乃至剥夺公民的自由权与财产权,需要相应的法律法规授权。而《北京市大气污染防治条例》第72条、第78条基本属于概括授权。(八)应当善于运用非权力行政手段。在这里,指标基准是最为根本的内容。围绕指标基准,采取规划、指导、整序、规制、给付、奖励、惩处、强制等八大手段,最终实现“牧牛图”般的理想状态,通过指标、基准,综合治理,达到政企协治、政民协治的状态。(九)治理和应对污染的组织法保障。应当从组织法上确保相关部门治理和应对污染的职能,充分保障并科学配置其人的手段和物的手段,确保政令畅通。实行全过程规制,需要有足够的人力、物力和财力支持,要抓好重要节点和专项治理,做到事前事后相结合,正式规制和非正式规制相结合,权力性手段和非权力性手段相结合,促使社会、企业、个人形成合法规范运营机制。(十)坚持正当程序理念,完善程序统制。(十一)限行尤其是全市禁行需要符合比例原则。《重污染应急预案》所规定的措施在物尽其用的价值理念层面欠缺充分论证。杨老师提出,淘汰落后车俩与车检制度的四个要领:其一,善用,顺应车检规律,尊重检验标准,扎实推进车检合法规范运营机制;其二,善待,一旦检验合格,立足物尽其用;其三,善应,切实把握环境形势,适时调整排放标准;其四,善管,依法维护车检秩序,保障车检实效性,促进环保质量的提升和老旧车辆的科学淘汰。(十二)应当完善依法补偿机制。应当促进环保质量的提升和老旧车辆的科学淘汰。对于是否补偿的立足信赖保护,基于公共利益的需要,获得利益大于损失利益的情况下,作出补偿的决定可以得到支持。

    主持人莫于川教授总结到,在很短的时间,杨建顺教授为我们构建起了一个庞大的体系,而且充满激情地谈了他的宏伟构想和细致具体的制度设计,为我们描绘了一个美好的憧憬图。

    进入交流讨论环节,竺效教授提出了对雾霾治理问题的反思,谈到在《大气污染防治法》修改过程中,他曾提出将机动车限行条款写入《大气污染防治法》中,基于以下三方面的考量。其一,应当写入限行条款。如果不写入,很多地方政府依然做,则超出法律控制的范围。其二,应当对限行条件、作出主体、决定程序、是否补偿以及事后的调整机制等予以明确规定。其三,即便有了预备性条款,也不是随便就可以用,政府必须基于清楚了解大气雾霾影响的主要原因的情况下,将最重要的工业等其他重要污染源问题解决后,最后动用机动车限行,进而作出对公民财产权的限制。最终的《大气污染防治法》中“机动车限行”的规定体现:第一,应急状态下的限制;第二,笼统的授权条款。竺老师认为,对于财产权的限制应当是法律保留的规定,不能授权为地方政府的规定,且目前的规定过于笼统泛化。请教杨老师《大气污染防治法》授权市一级政府作出这样的限行规定在行政立法上是否讲得通?另外,修改后的《环境保护法》新增环境影响评价报告作为预防性措施,不得事后补办,但是,很多政府项目建设出现“先上船后买票”的现象。对于《环境保护法》修改前作出,而在事后补办环评的行为,环保部是否有权规定过渡期?地方环保部门有没有权力突破这一规定?


    杨建顺教授认为竺效教授谈到的问题非常有意义。首先,竺老师已经作了很多的工作,向他表示致敬。行政法学界笼统授权是个很大的问题,而且授权与其他的法规范缺乏协调、统一性。尤其是授权给市政府,其他所有的法律规定在此都不起作用了。正当行政程序应当给予充分通知、合理准备、陈述申辩机会、反馈机制才能使不利的行为具有相应的正当性支持。《立法法》规定不得基于规章授权,严格限制了授权依据,实际上是违背经济社会发展的基本规律的,实际上是值得反思的。针对竺老师的第二个问题,涉及“信赖保护”的问题。即使现在标准变更,也应当遵照执行。成本效益分析应当基于比例原则、信赖利益保护考量。法谚有云:“任何人不得引用自己的背德”,即任何人不得从自己的违法利益中获益。如果当事人完全按照当时合法承诺已投入建设、运营等,基于现在的某些要件的更改而撤销是不应当支持的,承诺必须履行。但是,任何人不受不可能的行为拘束。涉及排放标准的问题,应当设置过渡期准许排放,经过一定的期限,使之整改到位。

    喻文光副教授提出有关环境行政公益诉讼的建构以及检察院作为原告提起诉讼,是否可以叫做环境公益诉讼的问题。杨老师回应认为:在环境公益诉讼的建构中,应当强调要件该当性,重视对利害关系人的架构。检察院提起环境公益诉讼属于客观诉讼的类型,检察机关和行政诉讼的审判机关都是国家机关,作为机关诉讼的情况,法院仍作为第三者机关。除此之外,冯军教授、蔡桂生老师等也从不同视角向杨建顺教授提问,杨老师也一一作出有针对性的回应。

    莫于川教授最后感谢杨建顺教授为准备这次报告付出的诸多辛劳,并向杨建顺教授颁发第85届教授沙龙纪念牌。


    本期教授沙龙在热烈的掌声中圆满结束!



(文/封蔚然  编辑/孙毅)




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