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第二届两岸人权论坛:残障人权益保障研讨会成功举办
2017/7/10

2017624日至25日,由中国人民大学法学院主办、中国人民大学人权研究中心承办的第二届两岸人权论坛在天津市举办。本次论坛的主题是“两岸残障人权益保障”。两岸人权论坛是人大法学院举办的两岸人权交流活动之一。来自两岸法学、社会学、特殊教育领域和残障民间团体的近40位专家学者与会。其中,台湾地区代表来自东吴大学、台湾大学、成功大学、辅仁大学、文化大学、中兴大学等学校,以及康复之友联盟、身心障碍者联盟、障碍者权益促进会等残障团体;大陆地区代表来自教育部、中国残联、中央党校、中国社科院、中国人民大学、武汉大学、中国政法大学、西南政法大学、四川大学、广州大学等。

与会学者围绕两岸残障人权益的立法、政策以及实践问题,进行了深入的交流,分享了彼此的经验。会议的具体议题包括:两岸残障人权益保障概况、《残疾人权利公约》的落实、残障者的受教育权和就业权等权利、残障人权益保障的经验分享等。

624日上午,研讨会开幕,中国人民大学人权研究中心主任韩大元教授致辞。韩大元教授简要说明了此次会议的准备情况,对各位专家的与会表示感谢。他介绍了中国人民大学法学院残障人权益研究的状况,指出人大法学院一贯重视残障人权益的研究和教学,如专门开设了残障人权益及法制的本科和研究生课程、招收残障人学生、与哈佛大学等机构合作开展相关研究等。

在为期一天半的会议中,与会者从多个专题分析探讨了残障者权利的相关问题。会议的发言要点如下:

()会议主题发言

在会议的主题发言环节,三位专家分别介绍了两岸的残障人权益保障状况。

    教育部政策法规司王家勤巡视员介绍了20171月国务院修订通过的《残疾人教育条例》修订背景及主要内容。他归纳了新条例所体现的新理念,如融合教育理念、平等保障理念、禁止基于残疾的歧视理念、全过程政策理念、全方位支持理念等。他介绍了新条例所创设的一些新制度,其中包括残疾人儿童入学前登记制度、残疾人教育专家评估制度、入学争议解决制度、个别化教育制度、特殊教育资源的终生制度、残疾儿童的学前教育制度、特殊教育教师制度、教育投入的保障机制、对残疾学生的资助制度、考试的合理便利制度等。

中国残联维权部的王治江处长简要介绍了我国大陆残疾人权益保障的总体情况。他梳理了我国残疾人立法体系的基本框架,介绍了监督残疾人法律法规实施的几种主要方式,如人大执法检查、政协执法视察、政府执法检查等,还集中谈到残疾人法律法规的司法适用、残疾人自我维权、残联维权等所面临的挑战,并针对现有问题,提出了若干相应的改进建议。

台湾大学社会学系薛承泰教授介绍了台湾残障人(身心障碍者)权益保障的主要立法和政策发展,尤其侧重谈到台湾人口变迁所产生的老龄化问题直接导致了残障群体规模的扩大,进而影响到这一群体的权益状况。解决残障人权益问题,必须关注老龄化问题。

 

()关于残障人权利保障的总体情况

中国社会科学院国际法研究所所长助理、中国社会科学院人权研究中心执行主任柳华文研究员认为,中国早在参与起草联合国《残疾人权利公约》期间,便主张将发展与人权结合起来;在国内实施公约过程中,中国以民生为本,将残疾人权利纳入法律和政策,将残疾人权利保障作为经济和社会发展特别是减贫和小康社会建设事业的重中之重;在国际社会,中国积极倡导将残疾人权利纳入国际发展议程,并在落实联合国《2030年可持续发展议程》的新进程中努力发挥引领作用。中国特色残疾人权利保障事业的实践生动地诠释了中国将生存权和发展权作为首要人权的人权基本立场。

广州大学人权研究院副院长陈佑武教授阐述了我国残疾人权利保障的基本经验。他认为,目前我国残疾人不但享有广泛的经济、社会和文化权利,而且也享有广泛的公民权利和政治权利。残疾人人权保障是一项庞大复杂的社会系统工程,涉及社会生活的方方面面,中国从立法、行政、司法、社会保障等层面积极促进残疾人人权保障。从经验来看,中国残疾人人权保障取得的成绩在人权战略上将残疾人视为人类命运共同体的重要成员,以残疾人的生存权与发展权作为残疾人人权保障的基本立足点,以残疾人的康复权作为残疾人人权保障的重要突破口,以残疾人的工作权与受教育权作为残疾人人权保障的重要推手,以法治为主导的残疾人人权保障体系也已经初步形成。

    台湾文化大学法学院谢荣堂教授认为,政府应积极立法、形成制度,妥善分配及运用各类社会资源,在生活、教育、就业、家庭、国家与社会参与等方面,为残障人提供常久且稳定的实质必要协助,保障其有尊严之生存与自我实现。他介绍了台湾对残障人的特别权益保障,如保障其生存权、健康权、受教育权、工作权、平等权等,认为应当在保健医疗权益、教育权益、就业保障、支持服务、经济安全及生活扶助、特别保护与服务等方面对残障人权益予以特别保障。

武汉大学法学院张万洪教授从残障者权利研究的视角探讨了多学科研究的重要性以及我国目前的残障研究状况。残障研究是多学科研究的一个典型范例。在国际上,残障权利研究呈现的特点是,研究角度多样,深度和广度都在不断扩大,侧重个人体验及文化诠释,关注个人多种身份对权利实现的交叉影响,重视实证研究、参与性和解放性研究等。近年来,尤其是自《残疾人权利公约》以来,残障研究与人权研究结合,对残障者权利的研究更加多元了。残障权利的多学科研究在中国已初步展开,应进一步发展这一研究范式,推动中国残障事业的发展。

 

()关于《残疾人权利公约》的落实

湾康复之友联盟理事长李丽娟女士结合康复之友联盟的活动介绍了台湾残障人权益民间团体的活动情况。台湾障碍者权益促进会常务理事苏楠介绍了台湾障碍者权益促进会的活动及其经验。

台湾中兴大学法律系李惠宗教授以台湾的几个典型案例为切入点,探讨了几类残障人权利的可诉讼性问题,说明了残障人权利的实现高度依赖国家给付及相关制度配套。

中国人民大学法学院叶传星教授分析了大陆地区残障人权益保障进程中的推动力问题。《残疾人权利公约》的国内实施就是推进残障人权益的重要契机,它是联合各种力量共同推进这一群体权益的一个交汇点。残障人权利保障从来就不只是残障人群体自己的事情。残障人权利保障必须凝聚社会共识,形成合力,动员全社会的各种积极力量共商共建。推进残障人权益的保障,需要从国内与国际两个大局的沟通配合,从观念更新与制度创新的交互运动,从国家与社会的积极沟通,从残障人群体与社会全体的共同参与等方面进行努力。政府从其以人民为中心、公平正义 、社会平等、“不让一个人掉队”等执政理念角度,确实积极主动推进残障人权益保障事业。中国积极参与《残疾人权利公约》的制定,积极加入并切实落实公约,实现公约的在地化,这既是国家在国际层面履行国际人权承诺的表现,也是主动借助国际监督、国际标准等来因势利导,在国内促进残障人权益的重要方式。在国内落实和实施公约,需要国家公权与社会各层次治理的积极互动及其配合。在当前,尤其要注重更充分发挥各类残障人权益群体的作用。残障权益团体的积极参与,既有助于敦促和监督国家在残障权益保障方面采取更积极、持续的行动,又有助于残障团体全面渗透社会治理、弥补国家功能不足,实现残障者权益保障领域的共商共建共享。

 另外,其他一些学者在探讨受教育权、就业权、平等权等时,也都涉及到对《残疾人权利公约》的认识和理解及其落实问题。

 

()关于残障人的几项权利

1.关于残障概念的理解

    高雄大学法学院院长廖义铭教授从法律修辞学的研究角度,结合大陆和台湾地区的两个案例说明了,关于残障的界定与人权的实际内涵,实际上是由语言、人性与环境脉络三方面交互作用所形成的。探讨残障人士之实质人权时应该体察到,建立友爱互助的社会对残障人士实质人权之落实实具有重要意义。

中国政法大学法学院袁钢副教授认为,立法语言作为权威性的语言,其对残疾人歧视性的称谓会影响社会和全体社会成员对这个群体的价值判断。在“残疾人”事业理念和立法前进的轨道上,我国对“残疾人”的称谓,如“残废人”、“残疾人”、“残障人”或“障碍人”和立法语言中的“残废军人”、“残疾人”、“残障人”,呈现出多样化的局面、缓慢的转变态势。立法语言中的“残疾”称谓具有歧视性,背离中国法律对平等价值的追求,也已经滞后于先进“残疾人”事业发展理念。因而,秉持据理务实的态度,重新考虑、科学甄别和评估立法语言中的“残疾人”称谓。

2.残障者的平等权

四川大学法学院的李成副教授探讨了残障歧视的法律定义。在法律上清晰合理地定义“残障歧视”,是保障残障群体切实享有平等权利的基本前提。就表现形式而言,残障歧视应当包括基于残障实施的直接歧视、无视残障状况的间接歧视、针对残障者实施的骚扰、拒绝履行无障碍或者提供合理便利的义务以及报复残障者等主要类型。此外,立法还应当将真实资格、正当运营所需、实质变更、过度负担以及针对残障人群采取的平权措施等从残障歧视中予以排除。

3. 残障人的教育权

北京联合大学特殊教育学院原院长许家成教授对2017年《残疾人教育条例》的修改问题发表了看法。他对比了此次修改与1994年条例的重要差别,如在立法理念、教育体系、保障与监督、师资培养、法律责任等方面,新条例都有很大的改进。许教授重点介绍了新条例对融合教育的推动,谈到《残疾人权利公约》的融合教育理念对此次条例修改的影响。《残疾人权利公约》中包含着一组残疾人融入社会的立法理念,如反歧视、合理便利、沟通、UDL和科技辅具等。这些立法理念促进了新条例的确立融合教育优先理念以及相应的制度。

台湾成功大学法律学系特聘教授兼社会科学院院长许育典教授谈到,身心障碍学生因其身体功能或心智上的障碍,相较于非身心障碍学生,其学习过程更加困难,而需要透过较为特殊的管道行使其教育基本权。因此,政府负有义务,为身心障碍学生规划完善的特殊教育制度,并给予适当的照顾与保护,使其能与其他学生站在相同的起跑点,达到自我实现的目的。他梳理了台湾对于身心障碍学生的现有重要规范,指出了这些规范于实务上的实践情形及缺失,提出了修正建议。

吉林大学法学院刘雪斌副教授结合2017年修订的《残疾人教育条例》,讨论大陆保障残疾儿童个性化教育权利的现有法律规定,并通过考察和借鉴美国残疾儿童个性化教育权利的法律规定,提出完善个性化教育方面法律的可能路径,其中包括,赋予残疾儿童家长或其他监护人的充分的权利、明确个性化教育的基本要素、完善残疾儿童个性化教育争端的处理程序等。

中国社会科学院国际法研究所曲相霏研究员分析了《残疾人权利公约》的“合理便利”概念在我国教育领域中的运用问题。《残疾人权利公约》对中国生效以后,中国在教育领域实施合理便利方面有了突出进步。行政机关在实施合理便利方面发挥了重要影响。2015421日教育部和残疾人联合会联合发布的《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定(暂行)》,要求为残疾人参加高考提供合理便利,这也是“合理便利”概念第一次明确正式出现在中国的规范性法律文件中。在推进融合教育的过程中,在教育的每个环节,都可能产生大量关于提供合理便利的需要。这就要求中国法律能够将提供合理便利从考试这一环节扩大到残疾人教育的所有事项和所有环节,并明确规定不提供合理便利构成歧视。

    中国人民大学法学院丁相顺教授对“残障(Disability)”主体的教育模式以及残障的相关概念的使用方式等予以分析和比较,说明残障人教育权的相关问题。我国传统上使用特殊教育的概念。联合国系统中1994年明确在一项宣言中提出“Inclusive Education”概念,《残疾人权利公约》确认并丰富了这一个概念。这一概念的中文的翻译名称有“全纳教育”、“包容性教育”以及“融合教育”等。从我国2017年修改《残疾人教育条例》的情况看,积极落实了《残疾人权利公约》中的Inclusive Education 理念,并将其称为“融合教育”。“融合教育”这一概念是一个充满着智慧的创造。Inclusive Education理念所要表明的是,融合教育体现社会模式下的权利视角,有质量保障的主流教育对残疾儿童是好的;融合教育对于正常儿童也是有益的,从小学会与残疾儿童打交道,适应具有多元化的社会。真正意义的融合教育的关键是,满足残疾儿童的特殊需要,使其真正融合于社会之中。在我国,从“残疾”到“残障”的概念转变,仍然任重道远。

聊城大学法学院的隋燕飞博士结合《残疾人权利公约》第24条有关包容性教育的规定,探讨了我国的残疾人教育问题。包容性的残疾人教育制度旨在保护残疾人的平等权和受教育权,使残疾人融入主流社会而非被隔离和边缘化。我国实行包容性残疾人教育制度面临着一些障碍,如过度保护残疾人以及歧视残疾人的观念和行为,教育场所的设施、技术障碍,学校课程设置、考试制度等对残疾人的身心特点关注不足等。推行包容性残疾人教育制度需要努力做到:通过学校教育等方式引导社会大众转变对“残疾”的认识和对“残疾人”的态度;建立和完善教育违法行为监督和报告制度;设立残疾人教育专项资金,建设“残疾人友好型”教育设施;培养“残疾人友好型”师资力量;建立和完善“残疾人友好型”教育制度等。

4.残障者的就业权

台湾东吴大学副校长董保城教授介绍了台湾公务员制度中的残障人考录制度。该制度充分体现了对残障者的关切和尊重。台湾公务人员与专技人员考试针对身心障碍应考人提供了一些特别维护措施:比如,在试场安排方面,安排低楼层或备有电梯之试场;在作答工具/辅具方面,适用桌椅、轮椅、放大镜灯具、扩视机、有声电子计算器、点字机、计算机(或盲用计算机);在作答方式方面,可以采用口述录音、录像方式,并可由监场人员代笔作答,测验式试卡以书写(或勾选)作答取代划记,申论试题以计算机作答取代纸笔作答;在试题试卷(卡)设计方面,采取放大之试题、测验式试卡、点字试题、电子文件试题等;在考试作答时间方面,延长每节考试时间20分钟;安排熟谙手语或口语沟通之监场人员及试务人员担任监考及服务工作、以警示灯及大字报书写方式,表示上、下场铃声;建构身心障碍应考人国考账户,且报名费减半;等等。该考录制度实际运行的社会效果是良好的,受到各界普遍好评,但也存在一些问题,如各行政机关申报职缺意愿低、工作适应性不足等。

台湾辅仁大学法学院吴志光教授认为,庇护工场在台湾的发展及困境最能突显身心障碍者就业权益保障所面临的实际问题,因而他重点介绍了台湾残障人庇护性就业的立法沿革、现实困境,并就该制度的改进提出了建议。基于对台湾现有立法以及制度运行的检讨,可以发现,庇护工场的重心是在身心障碍者的社会福利服务还是在庇护工场的营运获利,目前的法律地位不够明晰,由此导致了庇护工场经营者及庇护性就业者面临双重困境。实际上,庇护工场有其特殊的社会目的,政府的支持不可或缺,政府对其设立条件、营运与营销应有具体合理的支持配套措施。国家政策及立法应该要兼顾庇护工场的职业重建服务与工作就业方面的多重功能,即其复健训练功能与职业经济功能。不同功能取向的庇护工场可以在政府的充分支持下,让身心障碍者透过庇护工场提供的庇护性就业或工作能力的培养,与社会脉动作连结,促进其社会活动的参与,落实对于身心障碍者之权益保障。

中国政法大学人权研究院徐爽副教授以北京市残疾人就业服务体系研究为个案,关注残疾人就业现状及就业服务体系存在的问题,并提出改进措施。从其实地调查来看,残疾人就业保障方面的主要问题包括:基层街道残联和区残联在提供职业介绍和个体就业资金扶持服务方面比较被动;在残疾人集中就业单位,优惠政策配套制度不衔接;专门性残疾人医疗保险缺失,残疾人岗位指导目录缺失等。结合存在的问题,完善残疾人就业服务体系,可以考虑的措施包括:完善立法,明确残疾人就业法律法规中的权责罚条款;细化“专产专营”和政府优先采购的配套政策;创建残疾人创业风险保障制度;赋予政府公共部门在吸纳残疾人上以更重责任;制定残疾人适宜岗位目录等。

四川大学法学院龚燕博士重点关注的是西南少数民族地区推进残疾人支持性就业问题。西南少数民族地区残疾人就业具有就业压力偏大、就业环境不佳及形式单一、就业情况影响民族和谐融合的特殊性。残疾人支持性就业这种新型就业形式能够破解西南少数民族地区残疾人就业面临的问题,因而推行支持性就业具有实践意义。在西南少数民族地区推进支持性就业的发展,应加强地方顶层设计,要构建支持性就业的法律政策体系,发挥政府推进支持性就业的积极作用,建立支持性就业的配套支持制度。

5.残障人的司法权益

武汉大学、东湖社会发展研究院丁鹏研究员结合其从事的一项实证调查,分析了大陆地区当前残障人在司法平等保护方面所存在的问题。在法律需要层面的问题包括:残障人的权利意识有限;残障人不太了解相关法律;残障人难以获得经济上可负担的法律服务,也很少知道法律援助;残障人生活中的许多权利议题,暂时难以通过司法渠道解决;司法全过程中缺乏无障碍与合理便利支持,难以及时有效回应残障人的法律需求。在服务供给方面的问题包括:法律服务提供者缺乏残障新理念和平等意识;法律机构的无障碍设施有待完善;法律部门的内部工作流程对当事人的残障信息不敏感;社会力量的参与有限;通过法律渠道解决残障人纠纷、实现其权利的方式不够多元。基于现实问题,促进残障人平等获得司法正义的可行策略主要包括:完善相应的法律制度;获得更容易理解的法律信息;提高法律主体的权利意识和积极态度;提升法律主体的权利意识和积极态度;提供可及的法律服务;确立司法全过程的无障碍与合理便利支持等。

中国人民大学法学院郭锐副教授结合一项调查介绍了大陆残障人士法律援助的现状和改进方案。残障人士在获得法律援助方面所存在的问题包括:多数残障人士欠缺法律常识,不了解自身合法权利,也不了解法律援助服务的存在;现有法律援助受案范围不能满足残障人士的需要;现有法律援助服务在申请和实际援助过程中缺乏无障碍以及程序便利;心智障碍者的受援资格和诉讼能力常被否定或剥夺;法律援助服务与司法程序衔接不利;法律援助工作者不了解残障人士尤其是心智障碍人士的障碍和需要,缺乏残障平等意识。为使残障人得到更好的法律援助服务,需要从理念、原则及制度上对现有制度予以完善。其中,在完善制度的理念上要首先确立禁止歧视原则、自主原则、无障碍原则、程序遍历和适龄措施原则、纠偏原则、可持续性原则等。

6. 残障者的性权利

中国人民大学法学院博士生张强探讨了智力障碍者的性权利问题。性权利是一种普适性的基本人权,智力残障者的性权利理应得到尊重与保护,这在国际惯例法以及《残疾人权利公约》中都有依据可循。由于观念和制度上的障碍,我国现有立法对智力残障者性权利的尊重与保护缺失严重,司法上不论智力残障者是否同意而一律定强奸罪的家长主义做法忽视了智力残障者的性自治,也不符合其最大利益。因而,我国在立法上应逐渐强化对智力残障者性权利的尊重与保护,在司法上应该借鉴域外的经验,对同意的认定采取情境化的方法,以克服家长主义的缺陷。

7.精神障碍类残障人的医疗权利

天津医科大学医学人文学院李雅琴副教授谈到,精神障碍者在精神卫生机构接受治疗时,最核心、最主要的权利是知情同意权,这项权利建立在尊重个体存在、自我决定权的基础上。同时,精神障碍者享有人身安全保障权、通讯和会见探访者的权利、治疗精神障碍以外其他疾病的权利,以及在必要时获得帮助的权利等。

中国人民公安大学法学院化国宇博士关注到公安机关介入精神障碍患者行政强制医疗的职权与限度问题。《精神卫生法》赋予了公安机关介入行政强制医疗种种职权,但由于对具体如何实施该权力等没有具体的、详细的规定,在实际工作中缺乏可操作性。公安机关的介入职权关涉到精神障碍患者个体权利和公众安全。鉴于现实情况的复杂性,应当针对不同类型的精神障碍患者及其监护人分别说明公安机关介入职权的具体限度。这几种类型的人分别是:已经发生危害他人安全的行为或者有危害他人安全的危险的疑似精神障碍患者;已经发生伤害自身的行为或者有伤害自身的危险的疑似精神障碍患者;违反《治安管理处罚法》的精神障碍患者;流浪和监护人不履行(或无力履行)监护责任的精神障碍患者。

    625日会议的最后一个环节,人大法学院韩大元院长和东吴大学董保城副校长共同主持了圆桌会。在圆桌会上,专家学者们对此次会议的探讨交流表示满意,对会议的成功召开予以高度评价,同时就2018年第三届两岸人权论坛的议题进行了充分的酝酿,提出了多项可选择议题。

    在正式会议之余,主办方还为台湾学者安排了参访活动,参访天津市和平区的一家社区残障人养老院以及和平区特殊教育中心。台湾学者们实地感受到了大陆基层残障人权益保障的实际状况和先进理念,普遍赞赏对大陆残障事业所取得的成就。

中国人民大学法学院发起的“两岸人权论坛”得到两岸专家学人的积极响应和支持。20167月,在贵阳市成功举办了首届两岸人权论坛,那次会议的主题是人权教育。此次与会的两岸专家学者都高度肯定两岸之间开展人权交流的必要性和重要性,期待两岸人权论坛持续扩大社会影响力,两岸人权交流进一步扩展,以期不断增进两岸之间的沟通理解,促进两岸经济社会文化的融合发展。

 

(叶传星 整理  中国人民大学法学院)

 

 

 

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韩 4    

董 7

 

王家勤 2


治江 4


薛 7


 

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