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徐阳光:依法推进市场化破产重整程序的有效实施
2017/11/15

编者按:破产法实施十年间,破产重整制度在司法实践中不断得到应用,成为挽救危困企业、促进企业再生的重要制度选择,在维护市场经济秩序健康发展和推动供给侧结构性改革方面发挥了重要作用。在审判实践中,人们对破产重整制度的理解以及法律适用等方面仍存在一定问题,亟须从理论与实践层面进行分析研究,探索解决路径。为此,本刊特别策划推出“破产法实施与危困企业拯救”专题,就实践中取得的成绩与经验、存在的问题与困难以及未来发展等方面,邀请专家进行深入分析研讨,以期推进破产重整制度与破产法制的发展与完善。 
  
  现代破产法由破产清算制度、破产重整制度与破产和解制度构成,三位一体且可相互切换,具有帮助困境企业“涅槃重生”和促使失败企业有序退出的双重功能,同时具有警醒正常市场主体“向死而生”的倒逼功能。我国现行企业破产法引入了美国的重整制度,包括债务人自行管理制度和重整计划的强制批准制度,同时改造了原有的破产清算制度与破产和解制度,并确立了市场化运作的管理人制度。企业破产法实施的十年期间,破产重整制度得到了大量的司法运用,挽救了众多的危困企业,在维护市场经济秩序的健康发展和推动供给侧结构性改革中发挥了重要的作用。当然,问题与成绩并存,重整制度也遇到了发展中的难题和困境,迫切需要从理论与实践层面进行广泛而又深入的研究。笔者认为,重整制度的有效实施,应以市场化为基础,以法治化作保障,以信息化作手段,以常态化为目标。为此,本文重点分析市场化推进破产重整程序有效实施的几个关键问题。
  
  重整程序的启动
  
  须遵循市场经济的规律
  
  2015年的中央经济工作会议公报指出:“中国要依法为实施市场化破产程序创造条件。”如王欣新教授所言,公报之所以提出“创造条件”这一目标,就是因为目前要想完全实施市场化破产程序还不具备充分条件。笔者认为,破产重整程序的市场化实施首先应当关注重整程序启动的市场逻辑。
  
  (一)如何在申请环节体现重整制度的优势
  
  企业破产法第1条第1款规定:“企业法人不能清偿到期债务,并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的,依照本法规定清理债务。”第2款规定:“企业法人有前款规定情形,或者有明显丧失清偿能力可能的,可以依照本法规定进行重整。”第1款规定的是破产原因也即破产清算的原因,第2款规定的是重整原因,较之破产清算原因,明显更为宽松,体现了破产重整制度强调及早介入危困企业发挥挽救功能的理念,避免企业“病入膏肓”以致“回天无力”,这也是重整制度相比于破产清算制度的重要优势之一。
  
  为了更好地发挥重整制度的挽救功能,企业破产法还赋予了重整程序“启动主体多元化”的特征和优势。重整制度相比于破产清算、破产和解制度更具优势,首先表现为程序的“启动主体多元化”。根据企业破产法第2条和第7条的规定,债务人、债权人均可提出重整申请。不仅如此,第70条还进一步规定:“债务人或者债权人可以依照本法规定,直接向人民法院申请对债务人进行重整。债权人申请对债务人进行破产清算的,在人民法院受理破产申请后、宣告债务人破产前,债务人或者出资额占债务人注册资本十分之一以上的出资人,可以向人民法院申请重整。”第134条规定:国务院金融监督管理机构也可以向人民法院提出对金融机构进行重整的申请。立法条文的规定是清晰明确的,立法目的就是要发挥市场主体意思自治的作用,让陷入困境的企业能够顺畅地提起和进入破产重整程序。但在实践中,上述条文的适用也遇到了问题,主要是关于债权人后续申请权应否予以承认的问题。根据现行法律规定,债权人可直接申请对债务人进行破产重整,此即初始重整申请权,但企业破产法对债权人的后续重整申请权没作明确规定,导致实践中出现了不同的观点,问题主要表现在两个方面:一是债务人提出破产清算申请并已被法院裁定受理,在破产宣告前,债权人能否提出重整申请?二是已有债权人提出破产清算申请并已被法院裁定受理,其他债权人能否提出重整申请?
  
  欲正确理解债权人的后续重整申请权,需要结合企业破产法的立法本意进行分析。加强重整立法,挽救困境企业,是各国破产法发展的趋势,我国破产法也不例外。我国企业破产法之所以将重整程序与清算、和解程序并列,其本意之一就是让破产法的“三驾马车”并行,实现破产法的挽救困境企业和公平清偿债务的双重功能,并且通过若干转换通道建立三种程序之间的衔接机制来保障破产法多重功能的有效发挥。因此,笔者认为,在此立法目的和司法政策之下,承认债权人的后续重整申请权具有积极的意义,关系到破产重整制度的有效实施问题,也符合市场经济的理念。
  
  (二)如何在审查环节发挥司法判断的功能
  
  重整程序的启动,除了关注市场主体的申请权问题之外,还需要关注法院的司法审查问题。企业破产法第71条规定:“人民法院经审查认为重整申请符合本法规定的,应当裁定债务人重整,并予以公告。”除了企业破产法第2条关于重整原因的规定之外,法律并未对法院如何审查重整申请作出明确的规定,但遵循重整制度立法目的考量,重整旨在挽救具有挽救价值的企业,对于确无挽救希望的企业,就应当让其通过破产清算程序退出市场。笔者也多次强调,重整是生产力,破产清算也是生产力。因此,法院应当遵循商业判断的市场逻辑来对重整申请进行审查,当然,这是一件不容易完成的事情。
  
  笔者认为,法院除了基于重整申请人提交的材料结合重整原因进行审查判断之外,还可以从反向层面进行考量,比如,可以从债务人企业的存续是否符合国家产业政策、环保政策的要求等方面进行分析,必须尽量避免无谓的重整,更不能为了重整而重整。如浙江省高级人民法院章恒筑庭长所言,实践中,至少要警惕和避免以下几个方面的倾向:一是单纯的维稳式重整,企业根本无挽救价值,政府面临信访压力,就建议法院先受理重整,给债权人一个希望。二是忽视债务人或业主合法权益的掠夺式重整,不是帮扶有挽救价值的企业,而是“落井下石”赶走原投资者,让关系户接盘。三是恶意逃债或纯粹为了减债启动的重整。如在外地成立一家投资公司作为新投资人接盘债务人企业,实际上这家投资公司就是债务人实际控制人开办或持股的。这样的重整很可能就是转一圈把银行的债权逃废掉了。破产程序有揭露逃废债的作用,但破产程序被不当利用,也有可能异化为逃废债的工具,危害很大。四是程序空转式重整。主要是管理人缺乏整合资源推进重整的能力,重整程序缺乏和债权人及各方面的沟通,缺乏可行性研究,整个过程就是走程序,最终不得不回到原点走向清算,耗费了司法资源。这几种变型的“重整”形态,偏离了重整制度设计的初衷,应予以防范。
  
  (三)如何理解“尽可能多兼并重组、少破产清算”
  
  在理解重整程序的启动问题上,还需要认真分析中央经济工作会议提出的“尽可能多兼并重组、少破产清算”精神。重整应可归入此处“重组”之范畴,如何处理破产重整与破产清算的“多”与“少”的关系是一个重要的问题。对此,王欣新教授曾作出了精辟的分析:这里的“多”与“少”实际是指一种政策上的引导,即对那些确实具有重整价值与挽救希望的企业,要尽可能优先考虑兼并重组,强调地方政府与法院对此要予以积极支持。如果将中央的这一政策误解为在适用破产法清理僵尸企业、完善市场退出机制的过程中,兼并重组、破产重整的企业数量要多于破产清算的企业数量,有意无意地排斥破产清算程序的适用,甚至非市场化的滥用兼并重组与重整程序,那就违背了中央政策的本意,更无法实现中央“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板,提高供给体系质量和效率,提高投资有效性”的战略目标,甚至可能使重整制度蜕变成“僵尸企业”的又一形成渠道,造成新的产能过剩。
  
  重整程序的实施
  
  离不开市场的培育
  
  市场化是以市场为基础的,重整程序的市场化实施需要以成熟的市场存在为前提。笔者认为,在破产重整制度的实施领域,当前我们应该着重关注管理人市场的培育和重整融资市场的培育。
  
  (一)管理人市场的培育
  
  我国确立了市场化运作的管理人制度,该制度的有效实施除了市场化的规则之外,还需要管理人市场的存在。根据企业破产法及其司法解释的规定,清算组担任管理人不应该成为市场化的常态,其适用范围限缩在以下几个方面:(1)破产申请受理前,根据有关规定已经成立清算组,人民法院认为符合法律规定的;(2)审理企业破产法第133条所说的政策性破产案件的;(3)有关法律规定企业破产时成立清算组;(4)人民法院认为可以指定清算组为管理人的其他情形。易言之,市场化破产程序的实施需要尽可能地限制清算组担任管理人,在更多的案件中,应该是由律师事务所、会计师事务所、企业清算事务所等中介机构及其专业人士来担任管理人。最高人民法院在制定管理人的指定办法时,曾对当时注册成立的中介机构数量进行了总结分析,并结合当时的案件数量情况进行了综合的权衡,最终确立了管理人的名册制度,只有入册的中介机构及其专业人士可以担任破产案件的管理人。与此同时,最高法院确立了随机指定和竞争方式选任管理人的制度规则,为管理人的市场培育提供了很好的制度基础。
  
  通过十年的实施情况来看,管理人制度在破产法实施包括重整制度的实施过程中发挥了积极的作用,但以管理人市场培育的视角观察,仍需要在以下几个方面予以重点考虑:一是应该尽快推行管理人分级管理和动态管理制度。在这方面,深圳中院、浙江法院为我们提供了很好的经验。二是应该对疑难复杂的破产案件的管理人指定规则进行完善,包括对特定情形中(如预重整转入司法重整程序的案件)允许债权人或者金融机构的债权人委员会推荐管理人等问题作出规定。三是应该根据确定管理人报酬的制度规则在实践中遇到的问题,及时总结经验教训,尽快完善确定管理人报酬的司法制度,并尽快推动建立起“无产可破”案件的援助基金,以报酬制度作为激励管理人队伍建设的重要手段。此外,最高人民法院杜万华专委多次指出,“要吸纳懂管理、经营和技术的人才到破产管理人队伍中来,推动各地破产管理人协会的筹建和发展,营造能者上、庸者下、进出有序、竞争高效的破产管理人市场”。笔者认为,这对我国管理人市场的培育具有重要的指导意义。
  
  (二)重整融资市场的培育
  
  投资人招募困难是企业破产重整司法保护实践中的突出问题。上市公司因为壳资源价值的存在,往往具有投资人招募的优势,而非上市公司在破产重整中往往难以找到合适的战略投资者。一方面是因为破产重整制度功能不彰导致投资人不愿意选择困境企业作为目标企业。另一方面是因为中国一直将投资市场的引导局限在初创企业和成熟企业,对困境企业投资缺少政策上的引导与扶持。在多次国企改革、并购重组过程中,国家的政策也多是从正常企业的并购重组方面鼓励设立并购基金,未曾正式确立破产重整基金制度,导致个案中往往依靠政府来帮忙寻找投资者,并用政府的各种政策优待来吸引投资者。
  
  最高人民法院已经充分认识到了重整融资市场对于重整程序推进的重要性,并推动建立了“全国企业破产重整案件信息网”,于2016年6月23日开始上线试运行,8月1日正式开通。信息网的建设具有多重目标追求,而首当其冲的是“解决破产重整企业的融资难问题”,通过对债务人信息的全面、真实、专业、规范、及时的公开,解决资金供求信息不对称问题,实现与投资人的有效沟通。但从进一步推动重整制度的市场化运行出发,重整融资市场的培育还需要关注以下几个方面的问题:
  
  一是重视政府重整投资引导基金的建设,并推动中国危困企业投资市场的形成。成熟的投资基金市场,既包括对成长型企业投资的市场,也包括对危困企业投资的市场。美国破产重整制度的实施之所以效果显著,主要原因之一就是美国具有很好的破产投资市场。美国的破产投资流行于20世纪70年代,当时的Penn Central 铁路重整案件中,债务人企业发行了大量的债券,一群年轻的秃鹫投资者涌向Penn Central,这些秃鹫投资者成为了80年代之后的历史舞台上的主角。我国长期以来不太关注和重视危困企业投资市场的培育,但民间已经意识到了这个问题的重要性。2016年8月14日,由中国投资协会投资咨询委员会主办的“中投危困企业投资并购联盟成立大会暨第一届中国危困企业投资并购论坛”在北京举办。中投危困企业投资并购联盟是中国首个以困境企业拯救为目的的投资者联盟,其发起人主要为中国主流投资机构和上市公司,以及专注破产重整业务、掌握危困企业投资并购金融工具的资深专业人士。我们应当在支持和推动民间危困企业投资市场发展的同时,也重视政府引导基金的设立。据报道,福建省泉州市2016年发布了《关于推进企业兼并重组的十条措施》的配套文件即《泉州市企业兼并重组投资基金设立方案》,旨在支持资金困难企业摆脱困境、推动传统优势企业转型升级,充分利用上市公司和行业龙头企业资源,引导企业进行产业的横向和纵向并购整合。基金主要投资于泉州市辖区内拟实施并购的上市后备企业、挂牌企业或行业龙头企业等以及市辖区内出现资金困难的拟重整重组企业,强调以股权、债权等方式向重整重组企业注入资金,引导开展并购重组工作,帮助重整重组企业引入战略投资者。笔者相信,随着政府引导基金和民间投资市场的逐步发展,重整企业融资的市场也会渐趋成熟,重整案件中的投资人招募难的问题也将得到更好的解决。
  
  二是鼓励和支持地方金融平台开展重整融资创新产品的设计和运作。破产问题本质上是金融问题,一方面是破产制度内生于金融基础设施建设之中,另一方面则表现为金融工具可以服务和推动破产制度的实施。如何使用金融工具为具有重整价值的企业输血,提高债权人的受偿率,发挥地方金融平台在化解社会矛盾中的社会价值,浙江金融资产交易中心在这方面进行了有益的探索和实践。在浙江舟山中恒置业有限公司破产案件中,浙江金融资产交易中心以舟山“中恒共益”投资收益权为中心设计了融资产品,成功引入5000万元民间资本,为该楼盘的后续建设争取到了资金,重新盘活了这一楼盘,为全体债权人争取最大利益,同时购房人也可以拿到房屋,化解了社会矛盾。在企业破产领域依托金融资产交易平台引入社会投资者参与融资,这是一次开创性的探索,既丰富了破产企业市场化处置的新机制,也成功探索了一条通过区域性金融资产平台解决融资瓶颈、整合企业重整资源的新路径。这对当前实体经济转型升级、企业之间并购重整,帮助实体经济走出困境,政府、法院合力化解企业资金链、担保链风险,具有很强的现实意义。
  
  重整程序的运行
  
  应借力大数据和信息化手段
  
  最高人民法院民二庭庭长贺小荣指出,如何公平高效处置“僵尸企业”,是现代市场经济国家面临的共同问题。将大数据和现代信息技术引入破产案件的审判实践,是破产法律制度的一次全新革命。“运用信息化手段等方式推进破产法的实施”已经被写入2016年《中美元首杭州会晤中方成果清单》之中,这是中国法院利用大数据和信息化处置“僵尸企业”的破冰之旅,也是中国法院对如何完善破产法制、依法改善营商环境所贡献的中国智慧。近年来,最高人民法院高度重视大数据和信息技术在处置“僵尸企业”中的积极作用,分别在破产企业识别、破产审判质效、破产财产溢价变现、破产裁判标准统一等各个方面应用信息化取得了突破性进展,赢得了国际社会的高度评价,填补了传统破产审判机制中的诸多空白,为国际社会解决破产审判难题提出了中国方案。
  
  (一)继续推进全国企业破产重整案件信息平台的建设
  
  2016年8月1日,最高人民法院“全国企业破产重整案件信息网”(简称“信息网”)正式上线。信息网由最高人民法院信息中心和民二庭倾力打造,破产案件(包括破产重整、破产清算、破产和解案件)审判流程信息以及公告、法律文书、债务人信息等与破产程序有关的信息统一在该网站公布。信息网由全国企业破产重整案件信息互联网、企业破产案件法官工作平台、破产管理人工作平台三部分组成。这是最高人民法院继中国审判流程信息公开网、中国执行信息公开网、中国裁判文书网、最高人民法院诉讼服务网之后,创办的又一个集办公平台与公众资讯平台于一体的最高司法审判平台,是在加快建设“智慧法院”进程中取得的又一重要成果。据报道,“全国企业破产重整案件信息网”将承载四个重要功能:解决破产重整企业的融资难问题、解决破产案件“立案难”的问题、提升破产案件审理的透明度和公信力、宣传破产法制和引导社会认知。
  
  信息网通过“破产案件全覆盖、利益主体全覆盖、法律流程全覆盖”,将债权人、债务人企业、市场投资者、其他利害关系人以及人民法院紧密联系在一起,既可以实现企业破产程序的高效便捷启动,又有利于落实破产案件各环节正当法律程序,实现依法公平保护。
  
  信息网不仅是法官和管理人的工作平台,也是社会公众获取破产案件信息的互联网平台,更是破产程序中各方主体参与的司法平台。例如,破产申请人可以在网上进行预约立案,有效监督法院不依法立案的情形。再者,债权人会议也可以在该网络平台进行召开。按照传统的破产审判模式,债权人会议的召开需要耗费大量的时间和成本,而利用互联网召开的债权人会议,可以让分处世界各地的债权人不受地域和时间的限制,在同一时间召开会议,大大节约破产审理费用,提高破产审判的效率。2017年3月以来,全国企业破产重整案件信息平台已召开7场网络债权人会议,涉及债权人10,387人次,涉及债权金额101亿元。
  
  信息网的开通建设,一方面可以推动破产审判的市场化和法治化进展,另一方面也可以通过平台的建设推动完善破产审判的相关制度,建立起破产审判的长效机制。更重要的是,该平台的开通和运行,可以归类和积累破产审判的各类文书和资讯,可以加大对全社会进行破产法知识宣传的力度,有助于改变破产就是“死亡”、破产就是“耻辱”等传统、错误的观念,有助于构建起融合“向死而生”“涅槃重生”“困境拯救”“规范退出”等多元素的现代破产文化理念。因此,我们有理由相信,信息网除了可实现最高人民法院预定的四大功能和目标之外,也必将在破产审判市场化、法治化的基础上推动破产审判常态化目标的实现。
  
  (二)深入开展破产财产网上拍卖的创新实践
  
  在中国,传统的司法拍卖是在线下进行的,但自2013年浙江省高级人民法院与阿里巴巴的淘宝平台合作试行网络司法拍卖以来,网络司法拍卖成为了法院处置财产的首选方式。2016年5月30日颁布的《最高人民法院关于人民法院网络司法拍卖若干问题的规定》明确规定,自2017年1月1日起,“人民法院以拍卖方式处置财产的,应当采取网络司法拍卖方式,但法律、行政法规和司法解释规定必须通过其他途径处置,或者不宜采用网络拍卖方式处置的除外”,“网络司法拍卖应当在互联网拍卖平台上向社会全程公开,接受社会监督”。此举有利于充分发挥网络服务平台公开、透明优势,创造良好竞拍环境,助力司法拍卖创新变革。2016年11月25日,最高人民法院发布《关于司法拍卖网络服务提供者名单库的公告》,公布司法拍卖网络服务提供者名单库,分别为:淘宝网、京东网、人民法院诉讼资产网、公拍网和中国拍卖行业协会网。
  
  网络司法拍卖最初主要是针对民事强制执行程序中的财产处置而言的,后来纳入了破产财产的处置。然而,针对破产财产的网络拍卖,简单地参照执行程序网拍规则并不合理,由于《最高人民法院关于人民法院网络司法拍卖若干问题的规定》没有专门针对破产财产网络拍卖的规定,因此,一些适用于执行程序网络拍卖的规则不尽符合破产程序的网络拍卖,如拍卖的次数、降价的幅度、起拍价的设定等。
  
  在中国人民大学破产法研究中心和浙江省高级人民法院的共同推动下,浙江省杭州市富阳区人民法院被作为试点单位,与阿里司法拍卖平台进行合作。经过富阳法院和阿里司法拍卖平台的多轮磋商,在相关技术部门的配合支持下,2017年5月27日,阿里司法拍卖平台破产财产网络拍卖接口开始启用并试运行。升级后的阿里司法拍卖平台设置执行程序和破产程序两个并存的财产拍卖接口,其中,通过破产财产网络拍卖处置的财产以“破”字明确系破产财产拍卖,拍卖的实施主体为管理人,监督单位为管辖破产案件的人民法院。5月27日接口试运行当日,富阳法院受理的浙江泰科铁塔有限公司破产清算一案相关土地使用权、房屋等财产在该接口首次挂牌。2017年6月13日竞价当天,经竞买人轮番竞价,上述资产以总价6554万元成交,超出起拍价1045万元,溢价率达18.97%,在业内得到了广泛好评。
  
  2017年8月16日,淘宝网破产管理人挂拍直接通道正式开通。浙江省杭州市富阳区人民法院作为试点法院与阿里巴巴积极合作,继首个在阿里巴巴旗下司法拍卖平台破产财产处置通道挂牌处置破产资产后,又一次率先成为破产管理人挂拍直接通道的体验者。至此,破产财产网络拍卖的特别通道正式建立,预示着破产审判中财产处置的信息化建设取得了新的进步。如最高人民法院民二庭庭长贺小荣所言,信息化和大数据可以最大限度地实现债权人和债务人的权益。在破产审判实践中,如何让债权人利益最大化,一方面要看破产重整中能否吸引更多的战略投资人参与破产企业的拯救,另一方面还要看破产清算中如何让破产财产保值或溢价变现。利用大数据和信息技术,不仅可以在全球范围内吸引战略投资者,而且通过网上资产拍卖可以让破产财产的价值最大化,最大限度地保护破产各方的合法权益。
  
  重整程序的发展
  
  仍需内外部制度的优化
  
  (一)优化银行内部管理制度
  
  破产法与金融法关系密切,“保企业就是保金融”,银行是破产重整案件中的主要担保债权人。据浙江省高院统计,在破产案件中,银行债权一般占企业所有债权的30%,案件的处理结果对银行具有重要利害关系。因此,无论是重整程序的启动还是重整计划的制定、表决、批准和执行,银行债权人的态度都极为重要,实践中,银行在重整案件中投赞成票的比例较低,《贷款通则》相关规定不符合时代发展是问题的根源,亟须修订和完善。此外,破产重整企业还存在新开基本账户、注销原有账户等方面的困难。虽然在个案中可能通过与银行反复的沟通协调,能够一定程度上解决问题,或者可以寻找到其他较为曲折的解决方案,但这些问题反映我国目前银行账户管理制度方面缺乏对破产重整情形的关注,未能提供相应的通道,故亟待从银行监管制度和内部管理制度完善的角度来解决此类问题。
  
  (二)完善企业信用修复制度
  
  从浙江温州等地司法实践情况可知,重整企业的信用修复问题十分困难,且该问题具有普遍性,亟待解决。一方面,在重整期间,根据重整计划的安排,可能需要进行融资,但由于债务人企业陷入困境,早期在央行征信系统中有不良记录,无法获得银行新的贷款,加剧了重整企业的融资困难。另一方面,重整成功之后,企业融资也因为信用无法修法的问题受阻。对此,笔者提出以下两种解决方案:一是对重整成功的企业,帮助其重建良好信用记录。因为重整成功后的企业相对于重整前的企业而言,虽然名称可能尚未变更,但是从股东构成、资金投入、后续运营等方面来说,都是有别于重整前的企业的,因此企业信用应另行重新开始记录才较为公平。二是可以考虑封存债务人企业的以往信用记录,对重整后的企业融资,银行业金融机构可以直接依据法院的裁定另建信用记录,新贷款不受重整程序之前的信用记录影响。据了解,已有重整后再融资即采取了第二种处理方案的个案。但从长远来看,修改征信条例,为破产重整企业提供信用修复渠道,才是解决问题的根本之道,避免企业在政府和法院等多部门努力实现重整成功之后进入二次破产。
  
  (三)扭转银行贷款中的有限责任无限化
  
  现行企业贷款担保链条的形成,一方面源自市场信用的缺失,另一方面也与银行转嫁信贷审查风险的现象相关。实践中,银行在发放贷款时,要求债务人企业的股东及其关联公司提供各种担保的现象非常普遍。殊不知,这种建立在无限担保链条基础之上的贷款,看似安全,实际上是将公司股东有限责任异化为无限责任,对公司制度的基石造成了冲击,对市场经济秩序的运转也产生了极大的负面效果,一旦出现债务人还债危机,将会连累一大片企业陷入危机,这也正是江浙等地区出现一家企业陷入债务危机带动数十家企业进入破产程序的重要原因。这种现象又进一步导致债务人企业不敢轻易申请破产,破产法的功能无法得到有效发挥。温州金融改革和破产审判过程中,花费了大量精力来化解这种担保链条,但这种努力基本上是靠政府的权威加上“不懈”的协调来实现的,属于治标之策,迫切需要从制度根源上来解决该问题。鉴于此,笔者建议:第一,强化财经纪律,规范企业的账簿、凭证管理;第二,完善企业征信机制和信用评级机制;第三,完善银行信贷风险审查机制,落实银行的审查责任,让贷款制度重归应有的状态。
  
  (四)尽快修改税收等配套法律制度
  
  破产法的实施尤其是破产重整制度的适用,迫切需要税收等配套法律制度的支持。就税收制度而言,目前,重整程序中的债务豁免所得税问题已成为制约重整程序的关键问题,建议在企业所得税法及其实施条例修改时考虑给予债务豁免所得免税待遇或递延纳税的政策支持。此外,税收征管法正在修订中,建议立法机关从以下两个方面考虑企业破产法实施过程中的税收程序法律制度的完善问题:一是明确税务机关积极参与破产程序(包括破产清算、破产和解、破产重整)的职责及其程序性规定;二是明确税收优先权与担保物权的关系,并处理好税收优先权与在建工程优先受偿权等法定优先权之间的关系;三是明确管理人可以依据破产程序终结的裁定办理税务注销登记的规定。
  
  (五)尽快启动企业破产法执法检查和修法工作
  
  企业破产法实施十周年,取得了宝贵的成绩与经验,也遭遇到了法律的不完善问题,迫切需要通过启动企业破产法执法检查工作来总结和梳理。据调研,广东、浙江、江苏、山东等地在破产法实施十周年期间,通过司法探索出台了一系列的规范性文件,积累了很多司法经验,迫切需要从立法层面予以总结。同时,破产法实施中的问题也值得我们反思。例如,一些地方政府存在干预破产案件审理的情况,包括法院是否受理破产案件以及受理后如何审理,都由地方政府直接或间接控制,严重影响了审判独立。2016年的江西赛维破产重整程序由法院裁定强制批准重整计划,引发了银行业界的大反弹,对破产法提出了尖锐的批评,该案也暴露出了这方面的问题。再如,深圳、浙江、江苏等地通过财政支持建立起了破产管理人援助基金,解决“无产可破”案件的审理困境,但大多数中西部地区都因财力有限或者政策依据缺失而没有建立此类援助基金,迫切需要在顶层设计层面考虑这些问题。
  
  鉴于此,笔者建议由全国人大常委会启动企业破产法实施十周年的执法状况检查并尽快考虑修改现行企业破产法。此项工作可重点关注以下几个方面:一是全面总结各地破产法实施的经验,以在全国复制和推广。根据笔者的调研了解,浙江的管理人制度实践,深圳的破产审判集中管辖和专门化审理探索,江苏法院关于管理人选任的探索,一些地方法院设立的无产可破案件的援助基金、制定的执行转破产的规则以及实践中创设的预重整和出售式重整模式,都是值得总结的司法经验。二是系统梳理企业破产立法存在的问题,为进一步修改法律提供参考。企业破产法应在管理人制度、债务人财产制度、重整制度、破产财产分配制度、预重整制度、关联企业实质合并破产制度等方面考虑修改和完善,同时尽快启动中国的个人破产立法。三是立法机关监督和推动企业破产法的实施,助推国家的供给侧结构性改革。供给侧结构性改革赋予了司法机关沉重的破产审判使命,但企业破产法实施遇到的许多问题却并非法院所能解决,需要通过立法监督检查,来推动法院、政府、金融机构和社会支持破产法的实施,实现破产审判市场化、法治化、常态化目标,让供给侧结构性改革取得真正的成效。四是通过执法检查工作来推动中国破产文化的进步。破产文化是宽容失败、鼓励创新的文化,是清理和修复市场信用的文化,但此种文化理念需要通过加强企业破产法的实施来推广和宣传。唯有文化理念先行,方可取得制度实施的理想效果。 
  (作者系中国人民大学法学院副教授、博士生导师,中国人民大学破产法研究中心副主任兼秘书长,北京市破产法学会副会长兼秘书长)
文:徐阳光  编辑:李妍彬

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