English Version 繁體 教师登录 学生登录
 
 
概 况 师 资 新闻中心 招 生 人才培养 对外交流 学术研究 党团工作 图书馆 校友网 培训中心
您现在的位置:中国人民大学法学院 > 新闻中心 > 学术活动
 
杨建顺教授主讲第105次教授沙龙:深化行政复议体制改革的法治课题
2020/7/8
    2020年6月18日下午,中国人民大学法学院第105届教授沙龙圆满举行。本次教授沙龙是2020年第1期,是法学院院庆七十周年系列活动之一,在疫情防控特殊时期,借助腾讯会议的平台,采取线上讲座形式举行。本次教授沙龙的主讲人是杨建顺教授,主讲题目为《深化行政复议体制改革的法治课题》。李元起副教授主持了本次教授沙龙。郭禾教授、付立庆教授以及来自中国人民大学法学院及其他院校的师生共30余人出席了本次教授沙龙。

    主持人李元起老师首先对讲座内容进行了背景介绍。他指出,行政复议制度作为解决行政纠纷的一种重要制度,与行政诉讼制度是密切相关的。但是这一制度在现实生活中的执行尚有不足,制度设计上也存在一些问题。立法之初对于行政复议制度的期待是通过在行政复议阶段解决行政纠纷以减轻行政诉讼的负担。但是实践中,大量的行政纠纷在行政复议阶段无法得到很好的解决。现如今行政复议面对的困境一方面是行政机关希望解决问题但无法解决,另一方面是法院希望减少案源也无法减轻。因此,大家都希望能够对行政复议制度进行改革,但就具体的改革意见仍存在着许多分歧,有人提倡将行政复议制度司法化,还有人认为应当将行政复议恢复到行政诉讼的前置手段的状态,等等。在此我们特地邀请到杨建顺教授,请他讲述行政复议制度改革问题,同时结合世界发展潮流和当前的实际需要以及法治建设的新要求,尤其是改革开放后许多新的制度都有了变化,如何与这些制度进行配套的问题,期待杨教授对他的观点展开具体阐述。



    杨建顺老师首先梳理、回顾了行政复议的整个立法过程、行政复议制度改革的推进过程以及相关配套制度的完善。他指出,行政复议是行政层级监督和解决行政争议的重要制度,是维护公民、法人和其他组织合法权益的重要渠道。但同时,针对行政复议领域所存在的一系列问题,行政复议制度改革的必要性也愈发彰显。理论界与实务界如今已经基本达成共识,希望通过修改《行政复议法》解决目前的问题。日前,中央全面依法治国委员会发布了《行政复议体制改革方案》(简称《改革方案》),拉开了深化行政复议体制改革的大幕。改革中仍有部分问题未得到梳理,相关课题仍然有待剖析,由此引出深化行政复议体制改革的法治课题。

    在引出主题后,杨建顺老师对《改革方案》发布的背景进行了介绍,包括对于《改革方案》的基本任务、行政复议决定的深层次体制机制问题以及现有改革试点工作成效的介绍。其中,就《改革方案》的任务,杨老师指出,探索整合地方行政复议职责是行政复议体制改革中的一大重点。同时,对深层次体制机制改革的问题,杨老师结合《改革方案》进行了详细的分析,认为针对相关缺陷,应将改革目标立足于提高复议工作效能、提高复议办案质量和公信力、就地就近解决矛盾纠纷以及适应地方行政管理体制改革的需要。此外,杨老师结合《改革方案》所列各省的试点经验,对现有的行政复议改革工作的成效进行了阐述。他特别强调指出,应当注意地方经验的局限性,科学评价和把握改革试点的经验和教训,应当注意改革进程中相关经验如何全面推广的问题。

    其后,杨老师对《改革方案》提出的改革步骤以及措施进行了简明清晰的梳理。他指出,行政复议体制改革应当立足于《改革方案》所强调的三条主线。其一,站稳政治立场,进一步加强党对行政复议工作的领导。其二,坚持问题导向,充分发挥行政复议制度监督依法行政、化解行政争议的功能。其三,强化协同保障,同步推进行政复议体制改革的配套机制。其中,杨老师特别强调了配套机制的推进,认为应当注意审理机制的配套、复议监督机制的配套、工作机制的配套以及制度的配套。而在行政复议的具体改革步骤上,应结合地方前期试点的工作实际,按照“整体部署、分步实施、地方先行”的步骤开展改革,并将省、市、县三级地方行政复议体制改革纳入地方机构改革统一部署、统一推进。国务院行政复议体制改革应按照党中央、国务院具体部署适时推进。尤其重要和关键的是,应当在全面完成改革的基础上修订完善《行政复议法》,将改革成果及时转化为相应的法律制度,以“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”在行政复议体制改革的具体措施上,杨老师简要介绍了《改革方案》的主要要求,包括整合地方行政复议职责、健全配套工作机制、加强工作保障、同时提出了具体推进的工作要求。

    在对《改革方案》的背景、改革步骤以及具体措施进行梳理之后,杨老师对行政复议改革的若干法治课题进行了介绍。

    首先,是对行政复议的本质如何认识和把握的课题,杨老师指出,目前行政复议作为解决行政争议的主渠道这种观念已经成为通说,《中央全面依法治国委员会关于印发〈行政复议体制改革方案〉的通知》(中法委发[2020]5号)也对这种观念予以确认,强调指出:“行政复议具有公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。”杨老师认为,对于这一点还应当深入探讨,扎实研究,尤其是应当将行政复议置于整个行政过程中来认识和把握其定位。他指出,行政复议与行政诉讼相比,行政复议应当成为主渠道,行政诉讼应当作为兜底的渠道;而与其他行政救济途径相比,行政复议不应当成为救济的主渠道。

    接下来,杨老师从行政复议的概念、特征以及行政复议的作用和定位,来论证行政复议的本质。另外,杨老师还对行政复议中的若干重要原则——依法独立复议原则、不得调解原则、书面复议原则、复议不停止执行原则等进行了讨论。同时,他认为行政复议的证据制度和举证责任应当进一步明确。由于行政执法具有广泛性、灵便性、政策性的特点,我们目前所建立的证据制度还不是特别理想,举证责任和职权主义的关系等问题有待从理论上和实定法上进一步完善和扩展。

    其次,杨老师对于行政复议组织建设的相关问题发表了自己的意见。他重点探讨了行政复议机关和行政复议机构的关系,司法厅(局)加挂行政复议局牌子的理论支撑,在管辖改革过程中的分权与集权的价值分析,行政审批等权力重心下移的改革大方向与行政复议集权的悖论等问题。此外,杨老师还探讨了首长负责制、行政主体论与行政复议委员会制度中制约行政首长发挥作用的悖论,以及便民原则、条块结合、当事人选择与便民原则、集中到一级政府的管辖改革的悖论等问题。

    再次,杨老师探讨了行政复议制度改革与行政作用法论之间的关系。他认为,行政复议的任务是多元的,不宜主张其是审查(具体)行政行为是否合法、适当,而不是审查相对人的行为是否违法、应否受处罚等,能够正确运用过程论的视角是很重要的。简言之,行政复议既应当对行政行为的合法性和适当性进行审查,亦应当对相对人行为的合法性和适当性作出判断。杨老师反复强调指出,应当尊重行政复议自身规律性,积极承认并大力推进职权主义,同时应当切实确立“禁止对行政复议申请人不利变更的原则”。此外,行政复议委员会和行政复议管辖制度改革,既应当注重中国国情,又应当借鉴域外经验,还应当符合法治行政原理。行政复议制度设计本身的问题和行政复议制度运行中的问题,应当区别对待。同时应当强调机构建设和人员素质的提升。
最后,杨老师提出,要完善《行政复议法》,坚持依法行政。在实质法治主义语境下的依法行政,须确立正确的权力观和权利观,以法为基础,不足之时,再辅之以理以情,运用法的原理和法解释的手段,为了公共利益及公民、法人和其他组织的合法权益而作为或者不作为。

    在互动环节,各位参会老师以及同学们就自己关心的问题与杨老师进行了交流探讨。

    主持人李元起老师首先发言,他对杨老师的精彩讲座表示感谢,并在简要总结讲座内容的基础上,重点围绕行政复议的定位和作用与杨老师进行了交流。李老师认为行政复议本身的功能定位是否为主渠道、行政复议的实施宗旨是否为保障行政效率的实现、对于复议机关作出复议决定的行为不服如何救济的这三个问题之间与杨教授在先提出的两个观点存在一定的紧张关系。因此,应当通过提高行政复议本身的公正性和公信力实现公民对于复议结果的信赖,而通过增加终局性行政复议的类型提高行政效率对于实质性地解决行政纠纷来讲并非治本之策。随后,安徽大学的参会同学发言,他提出的问题是:在矿产资源领域的某些专业性问题上,复议机关对此进行判断需要更多的专业知识,在此领域应当如何保证行政复议决定的公正性和科学性?

    杨老师首先对李老师的观点表示了赞成,也认为应该促进行政复议更加科学公正,确保救济渠道更加畅通,进而实现人民对于复议结果的信任以及权利救济的实际效果。而就纠纷主渠道建设、复议效率、权利救济以及纠纷解决的关系问题,杨老师指出应当重视信访制度在我国行政纠纷解决中的重要地位。他认为在此可参照日本行政法中的苦情处理制度设计进行理解,解决大部分普遍的、简单的行政纠纷。据此,可以通过全面的纠纷解决渠道的建设,达到平衡上述问题的结果。同时,杨老师认为这也与参会同学所提出的问题有密切联系。他指出,我国目前行政复议的管辖采取条块结合的管辖模式,在垂直管辖的领域,相应的复议机关是专业领域的专门机关,对于复议的专业性和科学性能够做到一定的掌控。除此以外,复议的专业性也可以通过复议委员会以及专家辅助人的制度设计得到实现,这就在一定程度上保证行政复议的法律专业性以及领域专业性得以兼顾。

    付立庆老师结合刑事诉讼中的相关规定提出了讨论问题。他指出,刑事诉讼中检察机关作出的部分决定,如不予逮捕的决定、不予起诉的决定,公安机关不服时可以提起复议。在此,公安机关针对检察机关不起诉的决定提起的“复议”应当视为何种性质?检察机关不起诉的决定虽不属于《行政复议法》中规定的行政行为,但相关规定能否准用于刑诉领域?杨老师回应称,在日本《行政不服审查法》中,规定了许多不适用《行政不服审查法》的特例行政不服审查。而在我国《行政复议法》中,我国行政复议主要适用于行政机关作出的行政决定与行政相对人以及利害关系人之间产生的纠纷进行解决和处理。公安机关具有双重属性,既是行政机关也是司法机关,在此主要行使的是其侦查权等权力。那么与《行政复议法》中规定的公民法人以及其他组织合法权益受到行政行为侵害的,性质上则有显著的不同。检察机关的复议和其后的复核则与行政机关内部的复核、审核和审查概念有近似之处,具体性质应属特殊的权力架构当中对于既有决定的再确认和再认识。但在立法上的适用问题,检察机关与公安机关之间的公务协作关系能否与行政机关与相对人之间的关系具体对应,还需要与付老师进一步请教交流。

    郭禾老师结合知识产权领域的相关问题与杨老师进行了讨论。郭老师认为,知识产权领域对于专业性的要求格外突出,在复议制度中所提出的“一个口子对外”这一模式是否可能与知识产权所要求的专业性有所冲突?杨老师回应指出,郭教授所提出的这一问题与行政复议管辖体制的改革密切相关,这正是行政复议改革中的一个关键,也是行政复议体制改革虽然已经形成共识但却多次被搁置的重要原因之一。郭老师补充指出,知识产权的相关复议职权行使在实践中有所不同,北京市较为独立由专门的知识产权局管理,其他省份有的一同并入人民政府,划归市场局等相关行政机关,在此情况下集中行使复议职权有可能引发专业性不足等相关问题。杨老师对此表示了认同,认为虽然将复议权收归一级人民政府经论证已有诸多优点,但此类问题的存在正是实践中难以具体推进的原因。现阶段在相关试点过程中,对于知识产权以及相关专业职能部门的专业性考量还有所欠缺。按照《改革方案》的制度安排,针对专业技术问题主要是通过组织主管部门听证以及专家学者咨询论证的路径进行解决。

    最后,杨老师强调,虽然从《改革方案》来看,行政复议改革的路径已经基本明确,但是,正如老师们以及同学们所讨论的,从行政复议改革所涉及的法治课题来看,行政复议改革的具体推进中仍有很多值得思考的问题,改革本身也需要各位老师和同学进行更深入系统的研究并提出建议。杨老师提出了一系列思考题供大家参考,希望大家充分运用行政过程论的视角展开研究,以正确认识行政过程中各种纠纷解决机制和行政复议的定位和作用,为深化行政复议体制改革提供系统而深入的理论支撑。杨老师进一步强调指出,在《改革方案》拉开了深化行政复议体制改革大幕、《行政复议法》修改工作已经启动的大背景下,面对诸多法治课题,应该有更多的参与、更多的讨论、更深入的思考,从而更加明辨是非,更好地回应法治政府建设的要求,让行政复议所涉及的所有问题很快能够反馈至行政管理之中,切实建立和不断完善行政复议和行政管理互相促进、互相补完的互动关系,让所有行政活动都更加有利于我们所追求的实现公共利益和保障私人合法权益的目标。

    至此,法学院2020年第1期教授沙龙在与会人员互致谢意中圆满结束。


                                           文:吕明芳、周薇 同学
                                           截屏照片:李婷 老师
                                           确认修正:杨建顺
                                    2020年7月7日(星期二)上午

分享到:
友情链接
中国人民大学 中国民商法律网 中国刑事法律网 中国宪治网 中国法学教育网
人大国际法网 国际法本科精品课程网 中国反垄断法网 中华法律文化网 中国劳动法和社会保障法律网
北京环境法制论坛网 中国人民大学法律诊所 中国人民大学知识产权学院 残疾人权益保障法律研究与服务中 文化遗产法研究网
知识共享@中国大陆 中国证据法网 食品安全治理协同创新中心 《法学家》杂志 中国人民大学出版社法律分社
《人大法律评论》杂志 《经济法学评论》杂志 《判解研究》杂志 世界知识产权法律和条约数据库 历史与社会
中国人民大学普通法中心 中国人民大学人权研究中心 律师业务研究网 联合国教科文组织教席网站导航
 
© 2001-2019 中国人民大学法学院  地址:北京海淀区中关村大街59号  邮编:100872  京ICP备05066828号 网站管理 lawweb@163.com | 联系我们 | 访问旧版