全国税收法制建设研修班学习材料之二:改革开放三十年来政府法制的转型发展

(2011/2/25 21:33:00)

改革开放三十年来政府法制的转型发展

莫于川

改革开放三十年来,各级政府及其工作部门加强行政立法和制度建设,改进行政管理和行政执法,强化行政执法监督,加大行政救济力度,依法行政的能力和水平逐渐提高,这是有目共睹的政府法制建设成就。但还存在问题和矛盾。政府法制实务和理论工作者要努力回应现实需求,认真总结经验、吸取教训、深化认识,为新时期完善政府法制、推进依法行政、建设法治政府和服务型政府,形成共识、明确思路、整合力量、加快发展。——作者题记

在依法治国这项宏大的社会系统工程中,政府机关是否依法行政、依法办事,必然成为一个重点、难点和基础环节。这是因为:法律的实施无疑是所有国家机关和全体公民及各类社会组织的共同任务,但最主要的一类承担任务者是政府机关,如果没有科学合理、坚强有力的政府机关依法行政的机制,则立法机关的努力成果将束之高阁,司法机关的监督救济将疲于奔命,依法治国方略也就难以落实到位,故依法行政成为依法治国的一个重点环节;行政权力行使过程的重要特点是强调集中,追求效率,实行首长负责制,拥有自由裁量权,具有扩张和滥用的顽强倾向,这就容易使掌握行政权力者习惯于按个人意志办事,忽视依法行使行政权力,故政府机关依法行政也是依法治国最难实现的一个环节;从行政管理和行政法制实务来看,依法治国也是依法行使国家公权力的过程,主要包括依法立法、依法行政、依法司法、依法监督等诸多环节,其中政府机关的依法行政工作是与人民群众联系最广泛、最经常、最密切、最直接且易于出现问题的一个环节,所以也是依法治国的基础性、关键性、疑难性的环节。

党的十一届三中全会以来的三十年,我国改革开放逐渐深入,经济、政治、文化和社会各方面都取得了很大发展,政府法制建设也获得令人瞩目的发展进步,并对经济、政治、文化和社会发展起到了特殊的推动和保障作用。三十年来,各级政府及其工作部门加强行政立法和制度建设,改进行政管理和行政执法,强化行政执法监督,加大行政救济力度,依法行政的能力和水平不断提高,这是有目共睹的政府法制建设成就。

我国政府法制建设三十年取得丰硕成绩的原因是多方面的:首先是汲取“文革”教训之后政府管理的理念发生了从基本上依政策行政到主要是依法行政的革命性变化;其次是经济体制、政治体制和行政体制改革特别是确立市场经济发展方向带来的动力和环境;第三是中央层面和地方层面的人大立法和行政立法为政府法制建设提供了基础性的框架、依据和保障;第四是国外经验和我国的地方创新努力为政府法制建设提供了营养、动力和平台;第五是政府法制理论发展对政府法制建设起到了思想观念的指导和推动作用。

值此改革开放三十年之际,政府法制建设亟需遵循以人为本的精神和科学发展观,系统地总结反思和分析前瞻,通过总结经验、寻找差距、思考对策,更好地解决政府法制建设中的重大难题,比如改革动力和阻力问题,法制建设的系统化问题,行政执法不到位的问题,制度评价的科学化问题。概括起来,当下亟需系统深入研究的重大课题是:(1)如何评价三十年来我国推进依法行政和建设法治政府的基本情况?(2)三十年来政府立法、行政复议、法规规章和规范性文件备案审查、行政执法监督等方面的发展情况究竟如何?(3)三十年来有哪些与行政管理和监督行政有关的重大立法和行政立法及其经验教训何在?(4)三十年来发生过哪些典型的行政法制事件和案件及其带来何种影响和启迪?(5)三十年来提升行政公务人员依法行政观念和能力的基本情况与基本经验如何?(6)三十年来政府法制发展的阶段性特点和总体趋势是什么?(7)三十年来政府法制理论发展的基本情况和阶段特点如何?(8)对进一步推进依法行政、加快建设法治政府和服务型政府,全面做好新时期的政府法制工作,有何战略性、策略性、方法论上的完善思路和政策路径?对这些问题加以具体研究获得正确认识,有助于我们在新形势下全面推进依法行政。

例如,关于三十年来政府法制发展的阶段性特点,笔者认为可将三十年来我国的政府法制建设可划分为如下三个时期来加以认识:(1)政府法制建设起步发展时期,时间跨度大致是从1978年到1988年。也就是从1978年底召开的中央工作会议和党的十一届三中全会正式确立改革开放方针,到行政诉讼法颁布之前的1988年。在这个十年,从过去行政法律被单纯视为政府管治老百姓、管治社会的手段,行政法治观念比较淡薄,到开始注重运用法律手段,老百姓可以针对违法的行政行为提起诉讼,政府法制建设开始起步。(2)政府法制建设规范发展时期,时间跨度大致是从1989年到1998年。我国于1989年4月4日通过并于次年10月1日起施行了具有政府法制发展里程碑意义的《行政诉讼法》,1990年12月24日国务院发布了《行政复议条例》,1993年发布施行了《国家公务员暂行条例》,1994年通过并于1995年施行了《国家赔偿法》,1996年通过并施行了《行政处罚法》,1997年通过并施行了《行政监察法》,行政主体和行政行为受到规范,行政程序法治观念得到提升,行政审判受到重视,政府法制建设日益规范发展。(3)政府法制建设全面发展时期,时间跨度大致是从1999年到2008年。其主要标志是1999年修宪将“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国基本方略载入宪法,同年国务院发布了《全面推进依法行政的决定》,最高人民法院颁布了新的执行《行政诉讼法》若干问题的解释,2000年出台《立法法》,然后是2003年《行政许可法》出台,2004年修宪将“国家尊重和保障人权”写入宪法,同年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》,确定了建设法治政府的远景目标,分步骤、有重点、由点到面、以人为本地推进政府法制建设。

再如,我国政府法制建设三十年,风风雨雨、艰难前行、成果丰硕,给予我们许多经验和启示,笔者认为可以将其择要概括为如下八个方面的发展:(1)政府法制建设有系统且有重点和渐进式的推进策略;(2)不断完善我国政府法制建设的基础环节和运行环境;(3)从法律虚无主义到重视法律规范的功能,从单纯倚靠行政实体法到日益注重行政程序法的作用;(4)从单纯依赖刚性手段,到注重运用柔性手段,实行刚柔兼济的行政管理方式;(5)从秩序为本、单纯管理、治理百姓,到以人为本、注重服务、治官治权;(6)从高度集权、无限政府、权责脱节,到公众参与、有限政府、责任政府;(7)从单纯依靠政策行政,到注重依法行政,再到建设法治政府、阳光政府和服务型政府;(8)日益重视行政法学理论研究对推进政府法制建设的作用。简言之,从集权型、管理型、秩序型、封闭型、随意型的政府管理模式,转向民主型、指导型、服务型、开放型、责任型的政府管理模式,这是改革开放三十年来我国政府法制建设的基本经验和总体趋势。

又如,三十年来我国政府法制的理论发展、观念演进特别是方法论的改进,也表现出许多突出特点,例如:(1)从简单拿来主义,到选择他山之石与挖掘本土资源、创新中国经验相结合;(2)从法律虚无主义到行政法治主义,从形式法治主义再到实质法治主义、功能法治主义;(3)从只注重实体法,再到既注重实体法也注重程序法还重视条理法(法律原则)的作用;(4)从传统型的高度集权的政府法制理论,走向民主化、科学化、法治化的政府法制理论;(5)从不讲法理、不重诚信、不计成本、不讲效率,到注重正当基础、政府形象、科学评价、成本效益。

最后,还要看到,与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明和实施依法治国基本方略的客观要求相比,我国政府法制建设三十年来也走过一些弯路、存在许多不足、面临不少矛盾和问题,这些问题在一定程度上损害了人民群众的利益和人民政府的形象,阻碍着经济、政治、社会和文化的全面协调发展。其中最主要的教训是:(1)政府法制建设与经济、政治、行政体制改革的结合不够,政府法制与发展社会主义市场经济和民主政治的要求还有许多不完全适应之处,依法行政面临诸多体制和机制障碍;(2)政府法制建设的速度与质量未能做到充分协调一致,制度建设反映客观规律还不够充分,难以全面、务实、高效、低成本地解决实际问题;(3)有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生,人民群众反映比较强烈,特别是行政决策机制和程序不够完善,重大决策失误时有出现且难以追究责任、汲取教训;(4)对行政行为的监督制约机制不够健全,一些违法或不当的行政行为不易得到及时、有效的制止或者纠正,相对人的合法权益受到损害常常难以获得及时有力可靠的救济;(5)行政法文化长期幼稚,一些行政公务人员的法治意识不强或者观念陈旧,依法行政的能力和水平有待进一步提高;等等。

党的十七大强调提出,要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,加快行政管理体制改革,建设服务型政府,继续推进依法行政,这对我们在深入学习实践科学发展观的新形势下提升政府法制工作水平具有重要的指导意义。政府法制实务和理论工作者要努力回应现实需求,认真地总结经验、吸取教训、深化认识,为新时期完善政府法制、推进依法行政、建设法治政府和服务型政府,形成共识、明确思路、整合力量、加快发展。

(作者简介:莫于川,中国人民大学教授、宪政与行政法治研究中心执行主任、中国行政法研究所所长,中国行政法学研究会副会长。近年来参与了《全面推进依法行政实施纲要》、《政府信息公开条例》等法律文件的起草工作。)


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